文 | 國家信息中心信息化和產業發展部主任單志廣

近日，國家發改委、國家數據局等部門聯合印發《關于深化智慧城市發展 推進城市全域數字化轉型的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），標志著我國智慧城市建設進入深化發展的新階段。加快推進城市數字化轉型、智慧化發展是新時期促進城市高質量發展、高效能治理和高品質生活的必然要求，是系統推進數字中國建設的關鍵戰略舉措。

01

新時期我國智慧城市發展的形勢和趨勢

習近平總書記高度重視智慧城市建設，多次對智慧城市發展做出重要指示。2016年10月9日，習近平總書記在政治局集體學習中強調，“以推行電子政務、建設新型智慧城市等為抓手，以數據集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數據中心，推進技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。2018年10月31日，習近平總書記指出“推進智慧城市建設，促進人工智能在公共安全領域的深度應用，加強生態領域人工智能運用，運用人工智能提高公共服務和社會治理水平?！?019年10月24日，習近平總書記指出“要推動區塊鏈底層技術服務和新型智慧城市建設相結合，探索在信息基礎設施、智慧交通、能源電力等領域的推廣應用，提升城市管理的智能化、精準化水平?！?020年3月31日，習近平總書記在杭州城市大腦運營指揮中心觀看“數字杭州”建設情況，指出“從信息化到智能化再到智慧化，是建設智慧城市的必由之路，前景廣闊?！?022年，黨的二十大報告指出，“加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。2023年12月，習近平總書記在上海考察時指出，“在城市規劃和執行上堅持一張藍圖繪到底，加快城市數字化轉型”。

回顧智慧城市發展，早在2014年國家發展改革委等八部委聯合印發了《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，旨在解決當時我國智慧城市建設缺乏頂層設計和統籌規劃、體制機制創新滯后、網絡安全隱患和風險突出等問題。2016年我國提出了建設具有中國特色的新型智慧城市，強調數據驅動、以人為本、統籌集約、注重實效。當前，我國智慧城市建設正在進入深化發展的新發展階段。

從統籌機制看，多頭管理向央地協同推進轉變。此前，全國智慧城市建設存在政令不暢、多頭管理情況。中央層面，智慧城市建設主要由國家發展改革委和中央網信辦牽頭協同推進全國智慧城市建設；地方層面，各地方紛紛成立大數據管理局、政務服務數據管理局等數據管理機構，統籌轄區智慧城市建設。國家智慧城市相關政策和要求難以直達地方智慧城市主管部門。2023年10月，國家數據局正式掛牌成立，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設，協調推進智慧城市建設，全國一體、協同推進智慧城市建設的工作格局得到強化。

從發展理念看，業務數字化向數據要素化轉變。此前，我國智慧城市建設的重點主要是推動各領域業務數字化，在此過程中積累了大量的數據。面向未來，需要更好發揮數據要素在城市空間的應用價值，加快健全完善數據要素市場，讓數據“供得出、流得動、用得好”，在政治、經濟、文化、社會、生態文明等領域更好發揮數據要素乘數效應，通過數據融合、業務協同實現整體能力的提升，向數據要智慧，向數據要治理，向數據要品質，向數據要優勢。

從系統架構看，單點應用向韌性敏態系統轉變。城市是有機體、生命體，是復雜巨系統。當前技術在城市場景中的單點應用已愈發成熟，在推動城市常態化運行管理方面發揮了重要作用。與此同時，疫情、洪水、極端天氣等事件頻發，城市運行管理的常態經常被打破，城市治理面臨的場景發生重大變化，需要進一步落實“三融五跨”要求，實現城市各子系統間的高度聯動和高效協作，打造“牽一發而動全身”的韌性系統、敏態系統。

從建設重點看，重視中樞向中樞末梢結合轉變。基層和社區作為城市治理的最后一公里，是政務、商務、服務、家務等的交匯地，面對的高頻問題日益復雜，在城市運轉中發揮的作用愈加關鍵。過去，各地紛紛開展了城市運營指揮中心、城市大腦等中樞系統的實踐探索，在城市治理決策中發揮了顯著作用。然而，城市治理不僅需要全局統籌決策，還需要激活“神經末梢”、打通“最后一公里”，讓各項決策在基層和社區發揮實效。

從目標對象看，管理者視角向使用者視角轉變。實踐證明，傳統以管理者視角建設的各類系統既不管用，也不好用，甚至沒人用。面向未來，更多要從用戶角度和“一件事”視角出發，將數據融合、技術融合和業務融合的理念貫穿到智慧城市建設的全過程，打通信息壁壘、技術邊界和業務堵點，打造能用好用的應用場景，實現有獲得感的協同管理和服務。

從運營模式看，以建為主向長效建設運營轉變。當前智慧城市建設運營仍未脫離政府主導模式，隨著應用的擴展、范圍的擴大，建設運營所需資金不斷增加，城市財政資金壓力持續加大、難以為繼。隨著智慧城市的進一步發展，迫切需要從以建為主向長效運營可持續發展轉變，促進有效市場和有為政府更好結合，鼓勵扶持智慧城市運營商，培育智慧城市運營服務產業生態。

02

新時期智慧城市發展理念創新和戰略要求

城市在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。城市現代化是推進中國式現代化的必然要求，也是智慧城市建設的根本目標。新時期的智慧城市建設要完整、準確、全面貫徹新發展理念，著力建設人民城市，發展新質生產力，整體性重塑城市發展新動能、新格局、新優勢，推動城市高質量發展，有力促進數字中國建設。

深化智慧城市建設，打造深入踐行人民城市理念的綜合載體。習近平總書記多次強調，“人民城市人民建，人民城市為人民”。新時期智慧城市建設的目標愿景就是要推進城市現代化、讓城市生活更美好，促進人自由而全面的發展。不僅要針對性解決困擾城市生產、生活和治理中的堵點難點問題，大幅提升廣大人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，提高智慧化服務場景的體驗感和滿意度，還要讓社會主體和人民群眾更加普遍地、便利地參與智慧城市、數字經濟建設活動，鼓勵社會創新創業活動和價值創造，縮小數字溝通，促進共同富裕，讓城市數字化轉型的成果惠及全民。

深化智慧城市建設，打造加快發展新質生產力的綜合載體。習近平總書記多次強調，要加快發展新質生產力。新質生產力是創新起主導作用的先進生產力質態。新時期智慧城市建設的主線就是要加快發展新質生產力，在動能層面，要大力整合城市科技創新資源，推進數字科技研發和應用的革命性突破；在要素層面，要加快城市勞動者、勞動資料和勞動對象及其優化組合的躍升，突破數據要素市場化制度難點和技術瓶頸；在載體層面，要加快建設現代化產業體系，推進傳統工業、農業、服務業深度轉型升級，做強做優做大數字經濟。新質生產力是綠色生產力，要加快城市數字化和綠色化協同轉型。發展新質生產力需要因地制宜，不同城市需要錨定切實有效的特色發展路徑。新質生產力需要相適應的新型生產關系，必須進一步全面深化改革，推進適數化體制機制和制度創新。

深化智慧城市建設，系統打造推進數字中國建設的綜合載體。習近平總書記多次強調，要加快數字中國建設。2023年，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，提出了數字中國建設“2522”整體框架，明確了數字中國建設的概念模型和任務體系，是新時期智慧城市建設的基本遵循。智慧城市是數字中國的有機組成。因此，新時期智慧城市建設要創造性落實“2522”架構，一方面要夯實“兩大基礎”，推進“五位一體”深度融合，強化“兩大能力”，優化“兩個環境”；另一方面要結合城市區域特征、資源稟賦和發展基礎，補齊發展短板，強化比較優勢，建設宜居宜業、各具特色、富有活力的現代化城市。

03

新時期智慧城市建設的創新思維和戰略舉措

《指導意見》是近10年來我國智慧城市建設實踐的總結、繼承和創新，是國家數據局牽頭開啟深化智慧城市建設新篇章的總體藍圖和行動指引，為新時期智慧城市高質量發展指明了方向，為系統構建數字中國建設提供了綜合載體和展示窗口，為數據要素市場化理論和實踐創新提供了豐富的場景空間，也為國家適數化改革頂層設計和基層實踐協同創新創造了有利條件。

《指導意見》內容深度契合當前智慧城市發展的形勢趨勢和規律，總體思路超前且有針對性，任務體系完備且著力突破創新，保障措施有力且務實可行，從五個并重可以深刻體會新時期智慧城市的創新思維和戰略舉措。

一是制度與技術并重。智慧城市建設是一項改革創新的系統工程，制度創新與技術創新相互促進、同等重要?！吨笇б庖姟窂娬{整體性重塑技術架構、系統變革管理流程、一體化推進產城融合，并在全過程優化轉型生態部分創造性提出了“推進適數化制度創新”具體任務，要求城市在數據基礎制度、管理服務流程、適用標準建設等方面加強創新。

二是建設與運營并重。我國智慧城市建設一直存在重建設輕運營、建設運營模式單一等問題。《指導意見》創造性提出創新運維運營模式，通過建立城市數據資源運營、設施運營、服務運營體系，探索新型政企合作伙伴機制，打造城市數字化運營生態圈，增強智慧城市建設的經濟功能、造血功能，以終為始構建全生命周期的長效運營機制，從運營運維的可持續性反推建設實施的集約化。

三是中樞與末梢并重。智慧城市是一個能夠自行演化生長的生命體、有機體、智能體，需要中樞系統統籌協調和集中控制，也需要邊緣末梢形成靈敏感知、快速響應的智能單元?！吨笇б庖姟芬蠼⒊鞘袛底只残曰A，明確提出深化完善城市智能中樞系統，打造城市共性支撐平臺，構建開放兼容、共性賦能、安全可靠的綜合性基礎環境，包括但不限于城市時空信息、城市信息模型、共性業務和人工智能賦能等基礎平臺的整合協同。邊緣智能的思路則分布在城市數字基礎設施、智慧應用系統的建設布局當中。

四是數據和場景并重。數據作為新的生產要素，已經成為驅動智慧城市高質量發展的核心要素，但數據價值實現也離不開具體場景。數據相關內容緊密圍繞數據基礎制度體系、數據流通利用基礎設施、數據要素賦能體系建設展開，并強調有序推進公共數據、企業數據、個人數據合規高效流通使用，鼓勵培育數據商和第三方服務機構，打造“實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到好用”的典型場景。

五是發展和安全并重。發展是硬道理，韌性安全是基礎和前提，統籌發展和安全是智慧城市建設的基本要求?！吨笇б庖姟烦浞謴娬{城市高質量發展，除了延續傳統智慧城市文件中培育壯大數字經濟的內容，還創造性增加了促進新型產城融合內容，即推進數字時代的現代產業與智慧城市的融合發展，同時要求推進城市“數字更新”、促進以城帶產和以產促城?！吨笇б庖姟吠卣沽酥腔鄢鞘邪踩懂?，在傳統的數據安全、網絡安全和系統安全之外，補充完善了城市物理空間安全、平急結合流程等韌性城市相關內容，著力構建安全可信的智慧城市。

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