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經濟園區是改革開放的產物，是我國經濟社會發展變化的一個縮影和引擎。在促進地方經濟發展、探索改革開放建設道路方面做出了重大貢獻，但當前，中國經濟正面臨著轉型升級向高質量經濟進一步發展的挑戰，園區作為經濟增長的重要驅動源，也遇到不少問題，如管理體制不暢、產業與城市發展不平衡、招商面臨困境、傳統的投融資受到諸多政策限制導致園區發展面臨資金困境，本篇將全面分析園區當前發展現狀以及面臨的問題，在此基礎上后續篇章進一步通過優秀案例解析為園區在管理體制、招商等方面提供參考，助力園區高質量發展。
（一）高質量發展是當前經濟進入新時代的根本要求，園區應順勢而為做優做強即將到來的“十四五”時期，我國高質量發展將進入新的發展階段，供給側結構性改革持續深入，產業結構調整和升級轉型深化，新技術、新模式、新業態、新產業不斷涌現，經濟發展新舊動能加速轉換，高質量發展態勢日益顯著。
園區作為中國經濟發展的重要引擎，區域經濟發展的重要載體，高質量發展要求園區通過自身的質量變革、效率變革、動力變革，獲得新的發展動力。據同濟發布的《2018中國產業園區持續發展藍皮書》顯示，國家級經開區和高新區在經濟發展中繼續扮演著重要角色。2017年，兩類國家級產業園區共計375家合計GDP超過同期全國GDP的1/5；合計稅收收入為3.3萬億元，接近同期全國稅收收入的1/4；國家級經開區進出口總額為5.6萬億元，占同期全國進出口總額的20%，國家級高新區出口創匯4781億美元，占同期全國出口創匯的總額14.5%。兩類國家級產業園區經濟增速明顯優于全國同期。2017年，全國GDP增速6.8%，而兩類國家級產業園區GDP同比增加8.8%，高出近2個百分點，其中高新區增速為8.3%，經開區增速為9.9%，更是高出全國GDP增速3個百分點。
在新的發展階段，園區應從大而全邁向小而精的高質量、專業化方向發展，堅持和深化高質量發展之路，繼續發揮園區在推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革和提高全要素生產率中的作用。（二）國家層面大力鼓勵，地方積極響應制定專項政策或舉措推動園區高質量發展產業園區是伴隨著我國的改革開放而誕生、成長與發展起來的，已經成為我國經濟發展的重要引擎，產業成長的主要平臺和重要基地。因此園區運營與管理得到了中央及地方較多的政策支持，新時期園區高質量發展文件陸續出臺，具體見表1園區高質量發展相關政策。部分地市雖沒有出臺專項政策，但也在通過多種舉措推進園區高質量發展。如漳州市，多措并舉推進地方園區高質量發展。按照生態效益好、集約程度高、創新能力強的要求，從優化服務配套、加快產業集聚、注重集約高效、強化招商引資入手，推動地方工業園區高質量發展。未來園區的發展，在充分利用政策優勢的基礎上更應該大力發展“軟環境”，應著力提升包括創新創業體系、資金融通體系、科技服務體系、人才服務體系等體系的全面建設。
在新的時代背景下，我國產業園區的未來發展，自然要適應我國戰略轉型的要求，當前園區發展呈現以下特點。40多年來，在經濟發展驅動下，我國園區數量和規模持續增長，省、市、縣、鄉鎮都有一個或多個，部分園區發展缺乏統籌規劃，發展方向不明確、產業趨同缺乏協作、管理模式多樣，歸口管理部門多，既帶來資本、土地、人才等投入的浪費，又導致園區同質化競爭問題突出。2017年國務院辦公廳下發《促進開發區改革和創新發展的若干意見》已經強調要促進開發區整合優化發展，對小而散的開發區，指出“鼓勵以國家級開發區和發展水平高的省級開發區為主體，整合區位相鄰、相近的開發區，對小而散的各類開發區進行清理、整合、撤銷，建立統一的管理機構、實行統一管理”。并從源頭上管控，規范開發區設立，規定“原則上每個縣（市、區）的開發區不超過1家”。地方也在積極開展園區的清理和整合從源頭防范，如湖南省印發《關于加快推進產業園區改革和創新發展的實施意見》提出“未經國務院或省人民政府批準，各級各有關部門不得設立園區，禁止鄉鎮(街道)、企業等工業用地稱作‘園區’”。飛地經濟有助于經濟發展成果由點到面的鋪開推動實現區域間和區域內經濟的平衡發展。國家、地方層面連續出臺了一系列相關政策措施，為“飛地經濟”發展提供了政策支撐。2018年6月，國家發改委、國土資源部等八部委聯合出臺《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，鼓勵共建產業園區。2019年12月青島市發布《關于加快“飛地經濟”發展的實施意見》提出加快飛地經濟發展，實現產業布局進一步優化。當前園區飛地建設，呈現多樣化發展。大致分為直營式、兼并式、合作式。直營式，主要是指園區借助“飛地”擴大規劃面積。如上海漕河涇新興技術開發區在閔行區浦江鎮擴建浦江高科技園，總面積8.3平方公里，而原開發區規劃面積僅有5.984平方公里。兼并式，如余姚經開區通過就近整合與異地整合相結合的模式異地整合濱海產業園、遠東工業新城等，主要是發展狀況良好的園區兼并整合經營不善的園區。合作式，如武漢江漢經開區江北民營科技園與東西湖區合作共建高橋園，東西湖無償提供4000畝地，后期發展可以共享江漢高度集中的金融資本、高度發達的市場體系、科技及商業人才優勢。體制機制創新是園區得以快速發展的最大優勢、最大動力也是高質量發展的有力保障。園區在發展過程中探索出一批園區體制機制改革的新模式，有力發揮了園區在區域經濟發展中的引領、示范的帶動作用。主要的管理模式有：準政府的管委會體制。形式上體現為“小政府、大社會、大服務”的管理模式。管委會主要負責經濟開發規劃和管理，有一定的審批權限，主要是為入區企業提供服務。開發區與行政區管理合一的管理體制。其特點是開發區和行政區的管理職能合一，內部摩擦減少，使得行政效率提高，開發區與行政區的合并，擴大了開發區對外開放空間，促進兩區優勢互補，包括在人才、土地、基礎設施、招商引資等方面。企業型管理體制。在這種模式中，開發區的管理、規劃、開發主體是企業，政府不再設立派出機構。由開發公司承擔一定的社會職能負責區內基礎設施建設、社會事務管理及區內企業所需要各種服務的提供，并自負盈虧。“管委會+開發公司”混合型管理體制。特點是政府和企業相互結合與聯合管理。該種管理體制上海比較典型，開發區管委會作為派出機構主要行使政府管理職能，重點放在協調和監督方面，不直接干預企業的經營活動，企業內部實行自我管理，實現政府的行政權和企業的經營權相互分離。
（四）園區招商方式多元化，強調產業招商、精準化招商園區招商傳統多是通過提供土地和優惠政策的供應吸引企業進區而形成企業的空間集合，招商上重數量增長輕質量效益，當下已經不符合園區創新驅動的發展要求，各地一些新的招商模式開始出現，具體有：一是昆山、威海的產業鏈招商模式，在引進項目的同時著力完善產業鏈。圍繞產業轉型升級，以重大項目、目標企業為突破口，掌控產業鏈和供應鏈關鍵環節完善產業鏈，帶動產業集聚，打造獨立自主的全產業鏈。二是蘇州的市場化模式，園區運營商承擔土地開發和招商引資工作，最大限度地發揮政府、企業和社會的作用。三是北京的總部經濟模式，為大企業總部提供優越的辦公環境以及完善的服務。四是山東的特定對象模式，山東充分利用區位優勢，吸引日韓先進管理經驗和園區開發模式。五是廣州、萍鄉的資本招商模式，充分利用資本的催化和杠桿作用，借助資本手段促進產業落地進入園區，注重戰略上的協同。園區開發建設中涉及的開發區域廣、項目復雜存在巨大的資金需求，前期主要依賴財政、土地的投融資體制將難以持續，園區平臺融資遇到諸多政策限制，園區發展遇到資金困境問題，投融資機制亟需創新。園區通過制定以綜合資金平衡為核心的投融資規劃，解決經濟可行性問題。園區投融資規劃通過明確資金需求、明確投資主體、選擇投資方式和編制資金平衡方案等安排有限資金的使用滿足園區發展建設的需要，既提升資金的使用效率，也有利于規避風險。主要是針對四類人才，一是園區經濟管理隊伍，目標是打造具有戰略眼光和管理水平，同時具有服務精神和服務意識的管理團隊；二是企業高管人員，目標是實現日常管理與投資規劃的兩手抓；三是科技研發類人才，強化基礎學科素養，同時加快緊缺高端人才的引進；四是教育培訓類人才，能夠培養人的批評思維、邏輯思維、逆向思維、系統思維等方面的能力，提高人的洞察力、創新力。經過多年發展園區已成長為中國經濟的重要力量和重要驅動源，當前中國經濟正面臨著進一步轉型升級的挑戰，產業園區也遇到不少新的問題，矛盾主要集中在產業、空間布局和管理上，具體如下：產業同質嚴重，政策上也趨同。目前，中國產業園區數量較多，產業特色不鮮明，同質化問題嚴重，在功能定位、產業方向、政策設計等方面趨同，主導產業集中于少數產業傳統產業和新興產業均出現了相似現象，相互之間競爭激烈，產業空間與市場容量嚴重不足，造成資源浪費。政策上趨同，各地產業發展和招商引資等政策停留在傳統的房租減免和稅收優惠，差異主要體現在優惠力度上，未能充分挖掘企業多方面的需求，因此本質上無明顯差異也缺少亮點。產業趨同與政策趨同導致惡性循環，在政策鼓勵下，園區集中發展少數產業；而為了吸引企業入駐，各地加大優惠力度在“價格”上競爭。
產業層次不高，大都處于價值鏈的中低端。不少園區發展中走捷徑，重數量輕質量，企業技術含量偏低、能耗較高和效益貢獻較低。園區缺少龍頭企業，企業科研能力弱，產品科技含量和附加值不高，難以形成行業發展高地。一些園區管委會存在管理體制僵化、部門各自為政，信息不通，行政效率低下、追求GDP增長等現象，導致行政干預過多，市場作用未能充分發揮。導致，園區間資源重疊，功能重疊效率損失。有的地方政府產業政策引導不足，忽視自身特色，招商定位不準不配套，園區缺少產業氛圍，加上管理人才、專業人才特別是專業性技術人員和高科技人才的缺乏，最終導致園區高質量發展受阻。產業園區有力拉動了地方經濟增長，但很多園區發展中未考慮當地實際發展階段、城市戰略規劃、經濟需求以及自然稟賦，導致園區的產業發展和城市功能不匹配，產業發展缺乏城市自然稟賦的支撐只能“空轉”。同時，產業園區與居民區在空間上分離，部分偏遠縣級園區及開發區發展不理想，一個重要原因是其在建設過程中存在“產城分離”，樓房、工廠大規模興建，但缺乏生活配套、公共服務配套，產城融合度較低，使得“先樂業后安居”成為空談，產業園區發展因引才留才困難缺乏后勁，需要進一步完善城市功能推動產業與城市的互動與融合，為園區發展提供助推力。部分園區發展初期，對園區整體空間布局缺少精細規劃，空間上對企業只是簡單的羅列，土地利用過于粗放，一些園區甚至圈地發展房地產，土地空間浪費嚴重。目前隨著國家對新建項目土地、城建等管理日益嚴格以及地方土地資源開發的飽和，極大限制了園區的發展空間，園內空間利用不充分的問題也逐漸暴露出來。比如單層平面標準廠房仍在一些園區大量使用，大大降低了土地空間利用率。與此相比，新加坡裕廊工業園海陸空一體化發展，通過在海面下建設浮動油庫、填海造陸，開發地下巖洞、堆疊式廠房的多舉措拓展空間，大幅提高了土地空間利用率。
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