政府作為數據的最大擁有者，它對數據的所有權受到了越來越多的挑戰，要求政府開放其所掌握的數據資源成為許多西方國家民眾的訴求，數據所有權的內涵與邊界正在進行重構。自2009年開始，西方興起了一場“開放政府數據”運動。

信息技術與經濟社會發展的交匯融合，催生了海量數據，這已經成為推動社會變革的重要力量。大數據作為一種基礎性戰略資源，其廣泛應用正日益對經濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力產生重要影響。由于大數據作為新的增長源泉對企業的盈利日益重要，特別是公眾對于數據收集、儲存、處理與披露可能帶來的風險變得愈加敏感，政府作為數據的最大擁有者，它對數據的所有權受到了越來越多的挑戰，要求政府開放其所掌握的數據資源成為了許多西方國家民眾的訴求，數據所有權的內涵與邊界正在進行重構。自2009年開始，西方興起了一場“開放政府數據”（Open Government Data， 簡 稱OGD）運動。

2016年聯合國發布了以“電子政府成就我們希望的未來”為主題的《2016年聯合國電子政務調查報告》。報告將開放政府數據定義為“主動公開政務信息，人人可以通過網絡不受限制地獲得、再利用和再分配這些信息”。根據世界銀行的統計，已有超過250個各級政府實施了“開放數據行動計劃”。“開放政府數據”運動反映了大數據時代，數據所有權在政府、市場與社會之間重新定位與分配的演變趨勢，涉及了大數據在法律、道德與利益等領域的前沿問題。當前對開放政府數據的研究不僅局限在純理論的探討，還深入到了關于數據的使用、存儲、傳輸和保護等領域的立法實踐中。

以推動政府開放數據為主要目標的“開放政府合作組織”（Open Government Partnership，簡稱OGP）的成員國已從2011年成立之初的8個發展到目前的70多個。“開放政府數據”運動的目標是提高政府透明度，讓民眾從社會和經濟數據中獲益。該運動認為信息資源應該納入公共領域，為社會提供更多包容性服務，為民眾參與公共事務創造條件，同時還要允許第三方（例如個人、私營企業、公民組織）利用公共數據創造新產品，刺激經濟發展。

在2009年公布的《透明度和開放政府備忘錄》中，美國政府提出要致力于建立一個前所未有的開放政府，倡導政府事務的透明性，促進公共參與。隨著數據的經濟價值逐漸凸顯，美國開放數據政策的目標也向促進經濟增長的創新方面轉移。2010年11月，歐盟委員會向歐盟議會提交了名為《開放數據：創新、增長和透明治理的引擎》的報告，明確歐盟開放數據的政策目標，即增加政府開放，促進創新、發展與透明度。日本將政府開放數據的主要目標定位為提高透明度和民眾信任、促進公共參與和公共部門與私人部門之間的合作、經濟刺激以及政府高效率。新加坡政府認為開放政府數據有助于創新和信息通信技術對經濟發展的促進作用。一些發展中國家也開始逐漸實施開放政府數據的政策,希望借此提高行政透明，抑制腐敗，促進政府治理。

信息時代網絡技術的快速發展引發了數據的爆炸式增長，與此同時，數據釋放的巨大價值也大大激發了民眾的數據所有權意識，西方社會由民間興起的“開放政府數據”運動實際上是對政府壟斷數據所有權的一種挑戰，試圖要重新界定數據世界里政府、市場與個人的權責關系，這場運動直接推動了西方國家對政府數據的不斷開放。

從促進市場效率的角度出發，“開放政府數據”運動認為數據的自由流動是創造社會財富的基本前提。作為信息時代最重要的生產要素，數據本身蘊藏著巨大的商業價值。但數據與貨幣一樣，只有讓它在市場上自由流通，才能釋放更多潛力，創造更大效益。開放政府數據，一方面，可以為企業節省一大筆數據收集和整合的費用，降低成本；另一方面，企業可以合法地使用這些數據信息，降低企業運營合規成本。企業是創新的主要基地，開放政府數據從企業的角度看既可以為自身帶來收益，更可以為社會創造價值。

從保護個人權利的角度出發，“開放政府數據”運動認為數據的可獲得性是個人權利表達的重要體現。政府生產、收集和持有大量的個人數據，但作為數據內容的主體，個人有權利對政府如何處理數據提出要求。政府數據本質上屬于個人所有，政府只是數據權的代管主體，民眾才是政府數據權的真正主體。因此，按照這個邏輯，要求政府開放數據就理所應當地成為了“數據歸還于我”的個人權利表達。另外，個人的數據由政府掌握、保管，會使個人產生在政府面前是“透明人”的疑慮，因為個人不知道政府到底掌握了多少個人數據。通過政府公開數據，政府掌握了哪些個人數據，大家一目了然。同時，也將政府對數據的保存和利用處在了社會的監督之下。

從改善政府治理的角度出發，“開放政府數據”運動認為，進入大數據時代后，政府要重建民眾的信任感和提升自身的公信力。這就需要政府改變自己，適應數據釋放所帶來的變革力量。信息技術的發展強化了民眾的政治參與、權利保護、商業自由等觀念，這都需要政府開放更多數據以滿足民眾不斷變化的需求。在這一意義上，開放數據成為了政府治理的基礎。西方國家近年來興起的“開放政府數據”運動也使很多國家的政府意識到，在大數據時代政府行使行政職能和高效治理依賴于對數據的合理使用，開放數據是實現有效治理的重要條件。

政府面臨數據開放的壓力會越來越大。政府擁有大量與公眾工作、生活息息相關的數據，是最大的數據持有者。開放政府數據的意義不僅在于提高政府公信力、節約政府信息服務成本、提高政府工作效率，同時也能為社會和企業所用，從而創造更多社會和經濟價值，提升國家競爭力。但對政府而言，數據開放并非無邊界、無限制，政府必須在國家安全、個人權利、企業利益三者之間保持平衡。大數據引發的信息革命已經讓政府開始重新思考最基本的數據原則，包括政府開放數據后，誰來保護數據的隱私權？當數據的內容涉及國家安全、商業機密以及個人隱私時，政府是否有責任繼續開放這些數據？因此，在大數據時代政府一方面將面臨更多來自市場主體追求商業利益的壓力，要求開放數據，另一方面是如何滿足民眾數據權利的壓力。

“開放政府數據”運動使得數據權利的內涵更加復雜。數據作為一項資產，明確其所有權歸屬是對個人權利保護和數據自由流通的重要前提。然而，長期以來有關數據產權的問題一直處在爭論之中，各國仍在積極探索之中，其中歐盟對數據所有權的規定影響尤為巨大，具有方向性的意義。2018年正式生效的歐盟《通用數據保護條例》（GDPR）已于2018年5月25日起正式施行，是對數據所有權的一次重大制度改革，在數據所有權的界定上大幅向個人傾斜，規定數據使用者必須以清楚簡單明了的方式向個人說明其個人數據是如何被收集和處理，還特別強調了“被遺忘權”，其核心內容是個人有權要求刪除涉及自身的相關數據。以歐盟為代表的主張擴展個人數據權利邊界的要求已經成為了當前探討數據所有權的國際主導性話語之一，這無疑將大大增強政府和企業收集、使用個人信息的難度和復雜性。

“開放政府數據”運動提升民眾的公共參與意識。政府作為數據的最大持有者，要求政府開放更多數據意味著公眾的責任意識和參與意識正在提升。政府開放數據以前，政府如同一個“黑匣子”，公眾無法獲知里面的信息，開放數據以后，不僅政府的運行更加透明，無疑還將激發公眾對政府管理的參與意識。開放政府數據使社會和個人更了解國家和政府運行狀況，要求政府更好、更精準提供服務的壓力也自然會“水漲船高”。

“開放政府數據”運動擴展到商業企業，增加了數字經濟的不確定性。政府是數據的最大擁有者，但除政府外，企業，尤其是大型高科技企業也是龐大數據的擁有者。政府作為公權力行使者，可以擁有、處理和開放個人數據，受法律保護，那么企業事實上擁有的個人數據如何定性？一方面企業在運行過程中，客觀上掌握了大量用戶數據，這些數據可以為企業帶來巨大的經濟利益和競爭優勢，造成不公平競爭，使個人隱私權利受到侵犯；另一方面，如果對企業掌握數據嚴格管制又會阻礙創新。隨著民眾數據權利意識的覺醒，“開放政府數據”的邏輯正在向商業企業擴展，這不僅對政府監管質量提出了更高的要求，也增加了當前蓬勃發展的數字經濟市場的不確定性。

來源：學習時報 國關國政外交學人

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